Chính sách tích tụ, tập trung đất đai đã được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, nhằm tái cơ cấu sản xuất nông nghiệp, phát triển nông nghiệp quy mô lớn, ứng dụng khoa học công nghệ cao nhằm tạo ra khối lượng sản xuất hàng hóa nông nghiệp đạt yêu cầu về cả chất lượng lẫn số lượng. Trong đó, nhằm triển khai chính sách tích tụ, tập trung đất đai một cách hiệu quả, việc nghiên cứu và đưa ra góc nhìn bao quát về hệ thống pháp luật liên quan đến tích tụ, tập trung đất đai, từ đó bình luận các quy định pháp luật và đề xuất giải pháp khắc phục là vô cùng cấp bách. Qua đó, góp phần điều hòa lợi ích và bảo vệ quyền lợi của người có quyền sử dụng đất và các nhà đầu tư/doanh nghiệp trong đầu tư, khai thác sử dụng quyền sử dụng đất, đồng thời tìm ra các giải pháp hiệu quả trong việc thi hành chính sách tích tụ, tập trung đất đai trên thực tế. Vì vậy, cần nghiên cứu từ góc độ liên ngành, trên cơ sở đường lối, quan điểm của Đảng và Nhà nước và chính sách phát triển kinh tế trong đó có phát triển kinh tế nông nghiệp, gắn với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội của từng địa phương xuyên suốt qua các thời kỳ lịch sử.
1. Khái quát về chính sách, pháp luật đất đai ở nước ta qua các thời kỳ lịch sử
Năm 1960, miền Bắc thực hiện phong trào “hợp tác hóa” vận động nông dân đóng góp ruộng đất vào làm ăn tập thể, trong đó “chế định sở hữu đất đai” vẫn theo các quy định của Hiến pháp năm 1959. Theo đó, Điều 14 Hiến pháp năm 1959 có quy định:
“Nhà nước chiếu theo pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân.” Tuy nhiên, tại thời điểm đó, 95% diện tích đất do hợp tác xã quản lý chỉ tạo ra 30 – 40% thu nhập, còn 5% đất giao cho hộ gia đình xã viên làm kinh tế phụ gia đình đem lại 60 – 70% thu nhập
[1]. Việc các hợp tác xã quản lý và sử dụng đất đai kém hiệu quả đã dẫn đến cuộc khủng hoảng kinh tế - xã hội, khủng hoảng lương thực trầm trọng.
Năm 1980, bản Hiến pháp năm 1980 đã ghi nhận
“đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch chung”. Ngay sau đó, Chỉ thị số 100/CT-TƯ ngày 15/1/1981 (hay còn gọi là Khoán 100) về khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động đã tạo ra bước ngoặt trong việc quản lý và sử dụng có hiệu quả tư liệu sản xuất mà chủ yếu là đất đai. Khoán 100 đã bước đầu khôi phục quyền tự chủ trong sử dụng đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp, gắn lao động với đất đai, làm cho người lao động trong các hợp tác xã quan tâm hơn đến kết quả cuối cùng. Dù vậy, khoán 100 mới chỉ dừng lại ở việc cải tiến hình thức khoán để bước đầu giải phóng sức sản xuất, nhất là sức lao động của hộ xã viên trong các hợp tác xã. Sau 7 năm thực hiện, khoán 100 đã bắt đầu bộc lộ những hạn chế nhất định trong việc triển khai thực hiện do cơ chế tập trung quan liêu vẫn còn được duy trì trong hợp tác xã, cũng như toàn bộ hệ thống tái sản xuất xã hội trong nông nghiệp. Hệ quả tất yếu của sự không đồng bộ giữa việc ban hành chính sách từ Trung ương và thi hành chính sách ở địa phương đã tạo gánh nặng cho chính những hộ nông dân khi không đủ khả nǎng bảo đảm tái sản xuất và nhu cầu đời sống.
Sau cuộc đổi mới nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa, tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế kinh tế hàng hóa nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trên cơ sở Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI tháng 12 – 1986, Luật đất đai năm 1987 ra đời, đánh dấu một cột mốc quan trọng của hệ thống pháp luật về đất đai. Luật đất đai đầu tiên của nước ta quy định
: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý”[2]. Đồng thời, Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định, lâu dài tùy theo loại đất thông qua việc cấp giấy chứng nhận việc giao đất. Tuy nhiên, Luật đất đai năm 1987 vẫn hạn chế việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất thông qua quy định:
“nghiêm cấm việc mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức”[3]. Sau một thời gian ngắn, Nghị quyết 10 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI năm 1988 về
"Đổi mới quản lý nông nghiệp" (còn gọi là Khoán 10) được ban hành và được coi là dấu mốc quan trọng đánh dấu bước đột phá về nông nghiệp. Theo đó, hộ nông dân được thừa nhận là một đơn vị kinh tế độc lập, có quyền bình đẳng với các thành phần kinh tế khác, và được giao đất đai ổn định và lâu dài (từ 10 – 15 năm). Sau khoán 10, một số văn kiện Đảng về đất đai tiếp tục khẳng định quyền sử dụng đất thuộc về toàn dân và đẩy mạnh công cuộc phát triển kinh tế nông nghiệp như: Nghị quyết Đại hội VII và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 2 khóa VII năm 1992 đã đề ra chủ trương:
“Ruộng đất thuộc quyền sở hữu toàn dân, giao cho nông dân quyền sử dụng lâu dài.”; Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa VII (tháng 6-1993) về "Tiếp tục đổi mới và phát triển mạnh mẽ kinh tế - xã hội nông thôn".
Năm 1993, Luật đất đai tiếp tục được sửa đổi và ban hành đã tách quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai theo hướng khẳng định quyền sở hữu đất thuộc về toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, nhưng hộ gia đình vẫn được giao quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài và có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp và thừa kế quyền sử dụng đất, đó là quyền sở hữu quyền sử dụng đất. Vấn đề hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ nông dân và thời hạn giao đất cũng được Luật đất đai năm 1993 quy định cụ thể. Điều 44 Luật đất đai năm 1993 quy định:
“Hạn mức đất nông nghiệp trồng cây hàng năm của mỗi hộ gia đình là không quá 3 ha do Chính phủ quy định cụ thể đối với từng địa phương. Chế độ quản lý và sử dụng đối với phần đất mà các hộ gia đình sử dụng vượt quá hạn mức nói trên do Chính phủ quy định. Hạn mức đất nông nghiệp trồng cây lâu năm và hạn mức đất trống, đồi núi trọc, đất khai hoang, lấn biển của mỗi hộ gia đình khai thác để sản xuất nông nghiệp, trồng rừng, nuôi trồng thuỷ sản do Chính phủ quy định.”. Khung giá các loại đất đối với từng vừng và theo từng mốc thời gian được nhà nước quy định làm cơ sở để thu thuế giao đất, tính thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất và bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất.
Sau hơn 4 năm kể từ ngày Luật đất đai năm 1993 có hiệu lực, Đại hội Đảng và Bộ Chính trị cũng đã họp và ban hành hai Nghị quyết quan trọng có liên quan tới vấn đề phát triển nông thôn và nông nghiệp trong đó có đề cập tới vấn đề tích tụ ruộng đất một cách hợp lý theo tiến trình công nghiệp hóa, gồm: (i) Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII (tháng 12-1997) về tiếp tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác kinh tế, cần kiệm để công nghiệp hoá, phấn đấu hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đến nǎm 2000; (ii) Nghị quyết số 06 của Bộ Chính trị (khóa VIII) tháng 11-1998 về “Một số vấn đề nông nghiệp và nông thôn”.
Đến năm 2003, Luật đất đai được sửa đổi nhằm phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội bấy giờ. Luật đất đai năm 2003 đã xác định quyền sử dụng đất là hàng hóa, được tham gia vào thị trường và theo điểm a khoản 1 Điều 56 thì việc định giá đất của Nhà nước quy định tại phải đảm bảo nguyên tắc:
“Sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp;”. Về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, Điều 2 Nghị quyết số 1126/2007/NQ-UBTVQH11 ngày 21/6/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định:
“Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất là rừng trồng, đất nuôi trồng thuỷ sản và đất làm muối của mỗi hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích nông nghiệp”.
Trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nghị quyết số 26-NQ/TW
“Về nông nghiệp, nông dân, nông thôn" đã tiếp tục khẳng định đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch, kế hoạch để sử dụng có hiệu quả; giao đất cho hộ gia đình sử dụng lâu dài; mở rộng hạn mức sử dụng đất, thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai.
Đến năm 2012, Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 31-10-2012, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI một lần nữa khẳng định và xác định rõ mục tiêu tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, theo đó:
“Tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp. Sớm có giải pháp đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất.” Gần đây nhất tại văn kiện đại hội VII của Đảng đã nêu rõ quan điểm về tích tụ và tập trung đất đai:
“Chú trọng đầu tư vùng trọng điểm sản xuất nông nghiệp. Có chính sách phù hợp để tích tụ, tập trung ruộng đất, thu hút mạnh các nguồn lực đầu tư phát triển nông nghiệp; từng bước hình thành các tổ hợp nông nghiệp - công nghiệp - dịch vụ công nghệ cao.”
Với mục tiêu luật hóa các chủ trương, đường lối của Đảng về vấn đề đất đai, Luật đất đai tiếp tục được sửa đổi và ban hành vào năm 2013. Trong đó, Luật đất đai năm 2013 vẫn giữ hạn mức giao đất
[4], nhưng đã mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thời gian sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân theo hướng cho phép hộ gia đình, cá nhân được phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp
[5], đồng thời nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình từ 20 năm lên 50 năm cho tất cả các loại đất
[6].
Nhìn chung, chính sách, pháp luật về đất đai ở nước ta qua các thời kỳ lịch sử đang được sửa đổi theo hướng mở rộng hạn mức chuyển nhượng quyền sử dụng đất và bảo đảm tính ổn định đối với quyền sử dụng đất của các chủ thể nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc thực hiện chính sách tích tụ và tập trung đất đai.
2. Một số quan điểm về tích tụ, tập trung đất đai hiện nay
Cụm từ “Tích tụ, tập trung đất đai” xuất hiện nhiều trong các văn kiện của Đảng, tuy nhiên lại chưa có định nghĩa trong các văn bản quy phạm pháp luật, do đó về định nghĩa tích tụ, tập trung đất đai chưa có một quan điểm thống nhất.
Theo quan điểm thứ nhất, tích tụ đất đai là sự mở rộng quy mô diện tích đất đai do hợp nhất nhiều thửa lại, đây được xem là tiền đề phát triển kinh tế hộ gia đình trong quá độ chuyển từ sản xuất nhỏ, tự cung, tự cấp lên sản xuất hàng hóa quy mô lớn. Quá trình này vận động theo cơ chế thị trường, thông qua các hình thức giao dịch dân sự (chuyển nhượng, thừa kế, cho, tặng quyền sử dụng đất)
[7].
Theo quan điểm thứ hai, tích tụ đất đai là một dạng tích tụ tư bản dưới hình thức hiện vật trong nông nghiệp, vì ruộng đất là tư liệu sản xuất chủ yếu không thể thay thế được của nông nghiệp. Nhưng do đặc điểm sản xuất mang tính sinh học, nên tích tụ đất đai nói riêng và tích tụ tư bản nói chung trong nông nghiệp khác hẳn với tích tụ tư bản trong công nghiệp
[8].
Đối với định nghĩa về tập trung đất đai, ít được nhắc đến hơn so với tích tụ đất đai, do đó thông thường hiện nay được hiểu thông qua việc phân biệt tích tụ đất đai và tập trung đất đai. Sự phân biệt giữa tích tụ đất đai và tập trung đất đai xuất phát từ quan điểm của các nhà nghiên cứu, còn phần lớn xã hội đều chưa có sự phân biệt rõ ràng hai khái niệm này với nhau. Sự phân biệt giữa tích tụ và tập trung đất đai được thể hiện qua hai tiêu chí (i) Về việc chuyển giao quyền sử dụng đất và (ii) Về tính ổn định của chủ thể có quyền sử dụng đất. Về việc chuyển giao quyền sử dụng đất, tích tụ đất đai là quá trình nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để sở hữu đất đai ở quy mô lớn hơn, còn tập trung đất đai là liên kết nhiều mảnh đất của nhiều chủ sở hữu khác nhau lại thành mảnh đất lớn hơn. Do đó, tích tụ đất đai làm thay đổi chủ thể có quyền sử dụng đất từ nhiều người thành một người duy nhất, còn tập trung đất đai thì quyền sử dụng đất của các chủ hộ vẫn không thay đổi. Về tính ổn định của chủ thể có quyền sử dụng đất, tích tụ đất đai giúp người tích tụ có quyền sử dụng đất lâu dài nên sẽ yên tâm hơn khi tập trung đầu tư và phát triển nông nghiệp vì có đủ quyền năng của chủ sở hữu, nhưng sẽ làm phát sinh bài toán về xã hội và dân cư khi một bộ phận nông dân sẽ mất quyền sử dụng đất do ông cha để lại. Đó cũng là một trong những nguyên nhân khiến nhà nước phải ban hành các chính sách và pháp luật về hạn điền để hạn chế tình trạng nêu trên. Còn đối với tập trung đất đai người nông dân cho thuê đất sẽ không còn đất canh tác riêng, nhưng họ có thể vừa nhận được tiền thuê đất vừa làm thuê để lãnh lương trên chính mảnh đất của mình. Do đó, họ vẫn còn chứ không bị mất quyền sử dụng đất. Việc phân biệt rõ tích tụ và tập trung đất đai giúp nhà nước có những chính sách phù hợp hơn để phục vụ sản xuất nông nghiệp.
Trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước, mục tiêu phát triển nông nghiệp công nghệ cao đang được đặt ra, qua đó sẽ tạo ra một lượng sản phẩm lớn, năng suất cao, chất lượng tốt và đặc biệt là thân thiện với môi trường; nông dân chủ động trong sản xuất, giảm sự lệ thuộc vào thời tiết và khí hậu do đó quy mô sản xuất được mở rộng; giúp giảm giá thành sản phẩm, đa dạng hóa thương hiệu và cạnh tranh tốt hơn trên thị trường
[9]. Trong đó, vai trò của chính sách tích tụ, tập trung đất đai là vô cùng quan trọng, được xem là những điều kiện cần và đủ, để ngành nông nghiệp có thể gỡ nút thắt trong đẩy mạnh ứng dụng nông nghiệp công nghệ cao.
[10]
Bên cạnh đó, Chính phủ đã có những chỉ đạo kịp thời đó là (i) Tích tụ phải phù hợp từng vùng, khu vực mỗi địa phương, đặc điểm về đất đai, địa hình, thời tiết, văn hóa và truyền thống. Cần lấy doanh nghiệp, các hợp tác xã, chủ trang trại là động lực, vì họ giữ vốn, chuyển giao công nghệ, tổ chức sản xuất, tiêu thụ sản phẩm…; (ii) Tích tụ ruộng đất cũng phải đi kèm với đẩy mạnh công nghiệp và dịch vụ nhằm tạo nhiều việc làm mới, giảm lao động nông dân; (iii) Tích tụ phải đảm bảo hài hòa lợi ích nhà nước, nhà đầu tư đặc biệt là lợi ích người dân tham gia tích tụ đất đai, chủ yếu là nông dân. Tích tụ ruộng đất lấy mục tiêu hiệu quả là cuối cùng, không thể tích tụ tập trung ruộng đất nếu không có hiệu quả và không làm bằng bất cứ giá nào; (iv) Tích tụ ruộng đất tập trung trên cơ sở quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải gắn với tái cơ cấu sản xuất ngành nông nghiệp. Tránh hình thức và tránh phong trào
[11].
3. Tích tụ đất đai và tập trung đất đai trong bối cảnh pháp luật Việt Nam
Vấn đề tích tụ, tập trung đất đai trong bối cảnh pháp luật Việt Nam được thể hiện ở những khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, về bản chất quan hệ sở hữu đất đai ở Việt Nam là sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý được ghi nhận tại Điều 54 Hiến pháp năm 2013, đồng thời đất đai không thể là đối tượng của giao dịch dân sự. Theo pháp luật Việt Nam, đất đai vừa được coi là một loại tài sản công vừa hàm chứa trong nó một thứ tài sản khác mang tên quyền sử dụng đất. Và quyền sử dụng đất lại là một quyền phái sinh từ quyền sở hữu đất đai bởi lẽ quyền của người sử dụng đất phát sinh trên cơ sở Nhà nước giao đất, cho thuê và công nhận theo quy định của pháp luật. Quan hệ sở hữu đất đai ở nước ta có nhiều điểm khác biệt so với các nước trên thế giới. Theo pháp luật đất đai nước ta, nếu muốn giao dịch liên quan đến đất đai thì sẽ phát sinh quan hệ ba bên giữa một bên là người có quyền sử dụng đất, một bên là người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và bên thứ ba là Nhà nước đóng vai trò là người đại diện chủ sở hữu đất đai.
Tham khảo các quốc gia trên thế giới, ở Pháp, tồn tại hai hình thức sở hữu cơ bản: sở hữu tư nhân về đất đai và sở hữu nhà nước đối với đất đai và công trình công cộng. Pháp luật về đất đai của Pháp quy định quyền sở hữu tài sản là bất khả xâm phạm và thiêng liêng, không ai có quyền buộc người khác phải nhường quyền sở hữu của mình. Đối với Trung Quốc, chế độ sở hữu về đất đai là chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai - đó là chế độ sở hữu nhà nước và chế độ sở hữu tập thể của quần chúng lao động
[12]. Vì vậy, việc nghiên cứu về bản chất quan hệ sở hữu đất đai có vai trò quan trọng trong việc hoạch định chính sách và ban hành pháp luật về tích tụ, tập trung đất đai, bởi pháp luật về đất đai và tích tụ, tập trung đất đai không độc lập mà gắn liền và bị ảnh hưởng sâu sắc bởi chủ trương và chính sách của mỗi quốc gia.
Bên cạnh quyền sử dụng đất thì quyền khác đối với tài sản như quyền hưởng dụng và quyền bề mặt cũng có vai trò quan trọng đối với việc khai thác chính sách tập trung đất đai. Điều 257 Bộ luật dân sự năm 2015 có quy định:
“Quyền hưởng dụng là quyền của chủ thể được khai thác công dụng và hưởng hoa lợi, lợi tức đối với tài sản thuộc quyền sở hữu của chủ thể khác trong một thời hạn nhất định.”. Dưới khía cạnh quyền sử dụng đất, quyền hưởng dụng được hiểu là việc một chủ thể được khai thác công dụng và hưởng hoa lợi, lợi tức đối với mảnh đất thuộc quyền sử dụng của chủ thể khác trong một thời hạn nhất định, do đó mang lại một quyền lợi cho một chủ thể khác bên cạnh chủ thể có quyền sử dụng đất. Đồng thời, quyền hưởng dụng được đánh giá là ổn định hơn so với quyền của chủ thể đi thuê chẳng hạn, nếu việc tập trung đất đai dưới dạng hợp đồng thuê quyền sử dụng đất thì việc bên cho thuê đơn phương chấm dứt hợp đồng thuê một cách đột ngột thì bên thuê sẽ bị thiệt hại nhất định và khó đảm bảo việc đầu tư, phát triển nông nghiệp một cách ổn định. Nhưng đối với quyền hưởng dụng – bản chất là một vật quyền, thì thời hạn do các bên thỏa thuận hoặc do luật quy định nhưng tối đa đến hết cuộc đời của người hưởng dụng đầu tiên nếu người hưởng dụng là cá nhân và đến khi pháp nhân chấm dứt tồn tại nhưng tối đa 30 năm nếu người hưởng dụng đầu tiên là pháp nhân
[13]. Bên cạnh đó, các căn cứ để chấm dứt quyền hưởng dụng phải tuân thủ các căn cứ đã được quy định trong Bộ luật dân sự và luật khác có liên quan
[14]. Với quy định này, quyền hưởng dụng sẽ đảm bảo tâm lý của nhà đầu tư/ doanh nghiệp khi bỏ một số vốn cùng công sức nhất định để phát triển nông nghiệp, đặc biệt là đầu tư vào các cây giống dài ngày, thu hoạch lớn. Cụ thể, người có quyền hưởng dụng có quyền trực tiếp khai thác năng lực sinh lợi của tài sản, cũng có quyền cho thuê khoán đối với tài sản. Ngoài ra, việc thay đổi chủ thể có quyền sử dụng đất trong tương lai thì quyền hưởng dụng của nhà đầu tư/ doanh nghiệp sẽ không bị ảnh hưởng bởi quy định tại khoản 1 Điều 263 Bộ luật dân sự năm 2015:
“Định đoạt tài sản nhưng không được làm thay đổi quyền hưởng dụng đã được xác lập.”. Cho dù chưa có các quy định cụ thể về quyền hưởng dụng, nhưng có thể khẳng định rằng người có quyền hưởng dụng thực hiện các quyền của mình một cách độc lập, không cần xin phép, cũng không cần sự hỗ trợ của chủ sở hữu
[15].
Bên cạnh đó, nếu như quyền hưởng dụng giải quyết được bài toán về tâm lý giữ đất của người nông dân và tâm lý muốn sử dụng đất trong thời hạn lâu dài, ổn định thì quyền bề mặt giúp giải quyết bài toán về chi phí đầu tư. Điều 267 Bộ luật dân sự năm 2015 có quy định:
“Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác.”. Với quy định này, trong một diện tích đất nhất định có thể tối đa hóa việc khai thác công dụng đối với mặt đất, phần không gian phía trên và lòng đất phía dưới trong giới hạn do luật quy định. Nhà đầu tư/doanh nghiệp có thể phát triển cơ sở hạ tầng phía trên hoặc phía dưới mặt đất trong khi trên bề mặt, người nông dân vẫn có thể canh tác đất. Nhà đầu tư/doanh nghiệp thay vì phải thuê nhiều diện tích đất để phục vụ cho việc canh tác, xây dựng cơ sở hạ tầng để nghiên cứu và phát triển thì có thể tích hợp trong cùng một diện tích đất đai nhỏ hơn rất nhiều, tiết kiệm chi phí đáng kể. Tuy nhiên, thời hạn của quyền bề mặt lại phụ thuộc vào thời hạn của quyền sử dụng đất. Theo khoản 1 Điều 270 Bộ luật dân sự năm 2015
“Thời hạn của quyền bề mặt được xác định theo quy định của luật, theo thoả thuận hoặc di chúc nhưng không vượt quá thời hạn của quyền sử dụng đất”;
Trường hợp thỏa thuận hoặc di chúc không xác định thời hạn của quyền bề mặt thì mỗi bên có quyền chấm dứt quyền này bất cứ lúc nào nhưng phải thông báo bằng văn bản cho bên kia biết trước ít nhất là 06 tháng[16].
Dù chưa có hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng quyền hưởng dụng và quyền bề mặt bởi lẽ đây là hai chế định mới trong Bộ luật dân sự năm 2015 nhưng đây là một trong những biện pháp tiềm năng có thể được áp dụng để thi hành chính sách tập trung đất đai nhằm đảm bảo quyền lợi của chủ đầu tư/ doanh nghiệp và tính ổn định của việc khai thác nông nghiệp.
Thứ hai, về hạn mức giao đất và hạn mức chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong đó, hạn mức giao đất được quy định tại Điều 129 Luật đất đai năm 2013 nhằm bảo đảm quỹ đất nông nghiệp, tránh tình trạng giao đất vô hạn định cho một nhóm người trong khi các hộ nông dân khác thì lại không có quỹ đất để canh tác. Cùng với hạn mức giao đất, Nhà nước luôn khuyến khích, tạo điều kiện để người nông dân có cơ hội tích tụ và tập trung đất đai thông qua việc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất quy định tại Điều 130 Luật đất đai 2013. Khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai quy định:
“Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 129 của Luật này.”. Theo quy định trên,
“hạn mức nhận chuyển nhượng sử dụng đất đối với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối là không quá 30 ha ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc khu vực Đông Nam bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long, không quá 20 héc ta cho mỗi loại đất đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương còn lại. Đối với đất trồng cây lâu năm là không quá 100 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng, không quá 300 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.” Bên cạnh đó, Luật đất đai quy định
“Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh” [17].
Hiện nay có hai luồng quan điểm về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân: Một là, cần nới rộng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân so với quy định hiện hành và tăng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp; Hai là, loại bỏ quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Cả hai quan điểm đều có những mặt tích cực và hạn chế, do đó nhà làm luật cần nghiên cứu để lựa chọn phương án phù hợp nhất để triển khai có hiệu quả chính sách tích tụ đất đai thông qua áp dụng quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất như hiện nay.
Thứ ba, việc triển khai chính sách tích tụ, tập trung đất đai luôn gắn liền với cơ chế hoạt động của thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất thông qua những nội dung sau:
- Vấn đề kích cầu thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất và công khai giá chuyển nhượng, cải cách thủ tục hành chính trên cơ sở quy luật thị trường quyết định hoặc thông qua đấu thầu quyền sử dụng đất, hoặc ứng dụng mô hình tổ chức trung gian về đất đai
[18].
- Gắn việc triển khai thi hành chính sách và pháp luật với đặc điểm, điều kiện về kinh tế, văn hóa, xã hội, tự nhiên ở mỗi địa phương. Có thể nói, chính sách và pháp luật hoàn thiện là điều kiện cần nhưng quá trình thực thi chính sách và pháp luật ở mỗi địa phương một cách hiệu quả lại là điều kiện đủ cho việc triển khai hiệu quả chính sách tích tụ và tập trung đất đai. Trong thời gian qua, một số địa phương thuộc khu vực phía Bắc đã có những cách thức, bước đi sáng tạo và đa dạng trong việc thực hiện chính sách và pháp luật về tích tụ, tập trung đất đai như Vĩnh Phúc, Thái Bình, Hà Nam, Nam Định, Nghệ An, Ninh Bình. Tuy nhiên, bài toán đặt ra cho cấp có thẩm quyền là vừa phải cân bằng lợi ích của người nông dân, nhà đầu tư/ doanh nghiệp, vừa phải đảm bảo sự ổn định và thúc đẩy phát triển kinh tế nông nghiệp và gắn liền với văn hóa, xã hội, điều kiện lịch sử, tự nhiên ở mỗi địa phương. Đặc biệt là một nhiệm vụ gắn với chức năng của các địa phương là ban hành các văn bản pháp luật nhằm cụ thể hóa chính sách nhưng vẫn phải đảm bảo tính đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên quan, đúng với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chính quyền địa phương.
- Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần đảm bảo sự thống nhất, tương thích trong quy định của Luật đất đai và các luật khác (Bộ luật dân sự, Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng, Luật thủy sản, Luật đê điều,…). Thời gian qua, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đạt được các kết quả khả quan như bố trí quỹ đất phù hợp cho mục đích nông nghiệp, đã quan tâm đến việc dành quỹ đất để phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; phát triển công nghiệp, đô thị, nông thôn và tạo ra một diện mạo mới, đặc biệt là ở khu vực nông thôn; thúc đẩy tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.
- Nhà nước cần ban hành nhiều chính sách hỗ trợ, thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai. Hiện nay, mức thuế và phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp áp chung như các bất động sản khác, còn tương đối cao so với lợi nhuận có thể tạo ra từ sản xuất nông nghiệp, cụ thể là việc chuyển nhượng đất nông nghiệp sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân ở mức 25% tính theo chênh lệch giữa giá chuyển nhượng trừ đi giá mua và chi phí hoặc 2% của giá chuyển nhượng (trong trường hợp không xác định được giá mua và chi phí) và 0,5% lệ phí trước bạ (trường hợp dồn điền đổi thửa thì được miễn lệ phí trước bạ).
- Tăng tính năng động của các giao lưu dân sự về quyền sử dụng đất thông qua các hình thức như hợp đồng thuê, hợp đồng chuyển nhượng, hợp đồng góp vốn, hợp đồng hợp tác liên kết giữa doanh nghiệp và người sử dụng đất, dồn điền đổi thửa,…
4. Một số kiến nghị nhằm triển khai hiệu quả chính sách tích tụ, tập trung đất đai ở Việt Nam
Thứ nhất, cần nghiên cứu thêm các mô hình về tích tụ, tập trung đất đai và các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai để tìm ra con đường đúng đắn trong việc xây dựng chính sách và pháp luật về tích tụ đất đai gắn với hệ thống pháp luật có liên quan bao gồm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, pháp luật dân sự, pháp luật thuế…
Thứ hai, cần quan tâm đến việc bảo vệ an ninh lương thực, quyền chủ quyền đất đai, quyền tài sản của người nông dân và hạn chế tối đa việc lợi dụng chính sách tích tụ, tập trung đất đai nhằm đầu cơ, tích trữ đất. Việc tích tụ đất đai có thể dẫn đến tình trạng người nông dân mất đất canh tác và nhà đầu tư/ doanh nghiệp sau khi nhận chuyển nhượng sẽ chuyển mục đích sử dụng đất và đầu tư vào lĩnh vực khác thay vì sản xuất nông nghiệp và điều này sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới an ninh lương thực.
Thứ ba, cần ra tạo hành lang pháp lý cho thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhưng phải dựa trên cơ sở quy luật thị trường. Thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất cần được xây dựng công khai, minh bạch, khách quan, thủ tục hành chính đơn giản, các chính sách về thuế được ưu tiên. Bên cạnh thị trường chuyển chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhà nước cũng cần chú trọng tới việc thành lập tổ chức hỗ trợ pháp lý cho người dân góp vốn bằng quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp bởi đây là một giao dịch phức tạp và với trình độ kiến thức thông thường khó có thể kiểm soát được những rủi do khi thực hiện. Muốn xây dựng một thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất hiệu quả, thì trước hết nhà nước cần nghiên cứu ban hành Nghị định về cơ chế, chính sách tích tụ đất nông nghiệp để thúc đẩy sản xuất nông nghiệp quy mô lớn. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu về mô hình của tổ chức trung gian về đất đai như một kho dữ liệu chứa những thông tin về thị trường đất đai như thông tin về người muốn cho thuê, chuyển nhượng, thế chấp quyền sử dụng đất, diện tích, vị trí các thửa đất, những cá nhân, tổ chức muốn thuê, nhận chuyển nhương quyền sử dụng đất,... Khi cần thiết, tổ chức trung gian có thể cung cấp những thông tin từ kho dữ liệu này. Ở nước ta hiện nay, Tổ chức phát triển quỹ đất và Quỹ phát triển đất tại Việt Nam cũng có nhiều điểm tương đồng với mô hình ngân hàng đất đai. Tuy nhiên, những tổ chức này còn đang rất hạn chế trong việc thực hiện chức năng như một ngân hàng đất đai.
Thứ tư, cần xác định vai trò và vị trí quan trọng của tích tụ, tập trung đất đai trong phát triển nền nông nghiệp công nghệ cao. Từ đó, huy động nguồn lực xã hội hóa vào triển khai có hiệu quả chính sách này trên thực tiễn.
Ngô Thu Trang - Bùi Anh Vũ
[1] PGS.TS Nguyễn Văn Thạo, Phó Chủ tịch Hội đồng Lý luận Trung ương (2017), “Tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển nông nghiệp – Vấn đề và giải pháp”, Kỷ yếu hội thảo khoa học Tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển nông nghiệp vấn đề và giải pháp, Hội đồng Lý luận Trung ương và Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam tổ chức, trang 4.
[2] Điều 1 Luật đất đai năm 1987
[3] Điều 5 Luật đất đai năm 1987
[4] Điều 129 Luật đất đai 2013
[5] Điều 130 Luật đất đai năm 2013
[6] Khoản 1 Điều 126 Luật đất đai năm 2013
[7] TS. Nguyễn Đình Bổng; ThS. Nguyễn Thị Thi Hồng (2017), “Một số vấn đề về tích tụ, tập trung đất đai trong phát triển nông nghiệp và nông thôn hiện nay”, Tạp chí Cộng sản số 896 (6/2017), tr. 39 - 44.
[8] Vũ Trọng Khải, (2008), “Tích tụ ruộng đất – trang trại và nông dân”, Tp. Hồ Chính Minh, Tài liệu lưu hành nội bộ Trường cán bộ quản lý nông nghiệp và PTNT II.
[10] Trong Nghị quyết phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 2-2017, Chính phủ yêu cầu Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp Bộ NN và PTNT, Bộ Tư pháp rà soát, đề xuất sửa đổi chính sách đất đai, tạo thuận lợi cho tích tụ, tập trung ruộng đất, mở rộng hạn điền cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn trong quý III năm 2017.
[11] Việt Hùng, ngày 18/04/2017, Phó Thủ tướng Trịnh Đình Dũng: Từng bước hoàn thiện chính sách pháp luật về tích tụ đất đai, Tổng Cục quản lý đất đai. (http://www.gdla.gov.vn)
[12] TS. Nguyễn Trọng Tuấn (2016), “Kinh nghiệm quản lý đất đai của một số nước trên thế giới”, Cổng thông tin điện tử của Hiệp hội khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), truy cập tại Trang: https://thongtinphapluatdansu.edu.vn/2016/12/09/kinh-nghiem-quan-l-dat-dai-cua-mot-so-nuoc-trn-the-gioi/.
[13] Khoản 1 Điều 260 Bộ luật dân sự năm 2015
[14] Điều 265 Bộ luật dân sự năm 2015
[15] Điều 261 Bộ luật dân sự năm 2015
[16] Khoản 2 Điều 270 Bộ luật dân sự năm 2015
[17] Khoản 2 Điều 73 Luật Đất đai 2013
[18] Tham khảo ứng dụng Ngân hàng đất đai tại Hàn Quốc, Nhật Bản, Hoa Kỳ.