1. Quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp. Điều 30 của Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định:
“1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. 3. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Có thể thấy, việc Hiến pháp ghi nhận quyền khiếu nại của công dân cho thấy vị trí, vai trò quan trọng của quyền năng pháp lý này. Xét trên phương diện lý thuyết thì thực hiện khiếu nại chính là phương thức quan trọng để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ lợi ích nhà nước, lợi ích tập thể và các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Thông qua việc sử dụng quyền khiếu nại mà các quyền cơ bản khác như: quyền được học tập, quyền tự do tín ngưỡng, quyền bầu cử...sẽ được bảo đảm và thực hiện. Nhận thực rõ vai trò, tầm quan trọng của việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết hiệu quả các khiếu nại, tố cáo nên Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới công tác này.
Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được hiểu là:
“việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” (Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Từ khái niệm có thể thấy rằng khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính hoặc là đề nghị của cán bộ, công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Như vậy khiếu nại quy định trong Luật này được hiểu là khiếu nại hành chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; khái niệm này chỉ giới hạn đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước.
Có thể chia các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại thành các nhóm sau:
Thứ nhất, các quy định chung, gồm: Luật Khiếu nại năm 2011 (được Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 02 thông qua ngày 11/11/2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2012);
Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại; Quyết định số 2189/QĐ-TTg ngày 04/9/2012 về việc ban hành Mẫu văn bản trong hoạt động rà soát các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, tồn đọng, kéo dài….
Thứ hai, các quy định về quy trình giải quyết khiếu nại, có thể kể đến các văn bản sau: Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính;
Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP; Thông tư số 07/2014/TT-TTCP ngày 31/10/2014 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh;
Thông tư số 11/2015/TT-BCA ngày 02/3/2015 của Bộ Công an quy định quy trình giải quyết khiếu nại trong Công an nhân dân; Quyết định số 321-QĐ/TW năm 2010 ngày 06/8/2010 của Bộ Chính trị về quy trình giải quyết khiếu nại kỷ luật đảng của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư.v.v..
Thứ ba, quy định về giải quyết đơn thư khiếu nại của một số Bộ, ngành: Thông tư số 03/2016/TT-BTTTT ngày 01/02/2016 của Bộ Thông tin và Truyền thông quy định về tiếp công dân, xử lý và giải quyết đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh của Bộ Thông tin và Truyền thông; Thông tư số 01/2015/TT-UBDT ngày 23/7/2015 của Ủy ban dân tộc về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của Ủy ban Dân tộc; Thông tư số 39/2014/TT-BGTVT ngày 12/9/2014 của Bộ Giao thông vận tải quy định công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo của Bộ Giao thông vận tải; Thông tư số 40/2013/TT-BGDĐT ngày 18/12/2013 của Bộ Giáo dục và đào tạo quy định về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo của Bộ Giáo dục và Đào tạo;
Thông tư số 68/2013/TT-BCA ngày 26/12/2013 của Bộ Công an hướng dẫn xử lý khiếu nại, kiến nghị, phản ánh; giải quyết khiếu nại và quản lý công tác giải quyết khiếu nại trong Công an nhân dân..v.v..
Thứ tư, quy định về giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo trong một số lĩnh vực: Nghị định 119/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của Chính phủ hướng dẫn Bộ luật Lao động, Luật Dạy nghề, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng về khiếu nại, tố cáo;
Quyết định số 44/2005/QĐ-BYT ngày 20/12/2005 của Bộ Y tế ban hành Quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực y tế;
Thông tư số 05/2011/TT-BTTTT ngày 28/01/2011 của Bộ Thông tin và Truyền thông về giải quyết khiếu nại của người sử dụng dịch vụ trong lĩnh vực thông tin và truyền thông;
Thông tư liên tịch số 06/2014/TTLT-BTP-TTCP-BQP ngày 14/02/2014 về hướng dẫn khiếu nại, giải quyết khiếu nại về bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án dân sự…
2. Đánh giá các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Có thể nói rằng quy định của pháp luật hiện nay về quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân đã có một bước phát triển rất lớn so với các quy định trước đó và là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tạo niềm tin và đảm bảo chắc chắn để người khiếu nại cũng như người tố cáo yên tâm thực hiện quyền của mình, góp phần đấu tranh với các hành vi vi phạm pháp luật, nhất là đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội hội chủ nghĩa. Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã khắc phục nhiều hạn chế bức xúc của giai đoạn trước ảnh hưởng đến quyền khiếu nại của công dân như khiếu nại tập thể. Các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã tạo cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Các cơ quan nhà nước kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật, góp phần tăng cường pháp chế ổn định an ninh, trật tự an toàn xã hội.
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định người khiếu nại được nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Đây là một điểm mới, tiến bộ nhằm giúp cho người khiếu nại vốn là bên “yếu thế” hơn được trợ giúp, hỗ trợ về pháp lý nhằm bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình. Ngoài ra, Luật Khiếu nại năm 2011quy định rõ hơn, cụ thể hơn về căn cứ giải quyết khiếu nại so với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Điều này đã giúp cho người khiếu nại tiếp cận được nguồn thông tin cần thiết để làm căn cứ cho việc khiếu nại của mình.
Luật Khiếu nại quy định cho người khiếu nại có quyền yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại (trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước). Quy định trên này tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại tiếp cận với những tài liệu chứng cứ liên quan đến việc khiếu nại để làm cơ sở cho việc khiếu nại của mình. Điều này đã xóa bỏ được “cơ chế xin cho” trong việc đề nghị các cơ quan tổ chức cung cấp hồ sơ tài liệu có liên quan, đồng thời giải tỏa được “gánh nặng” của người khiếu nại khi phải đi “xin” tài liệu ở các cơ quan, tổ chức đang lưu giữ.
Người khiếu nại có quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại. Xuất phát từ thực tiễn đã có không ít vụ việc vì thi hành quyết định hành chính sai, để lại hậu quả lớn rất khó khắc phục về sau gây khó khăn cho công dân và các cơ quan nhà nước. Với quy định này sẽ giúp làm tránh những thiệt hại không thể khắc phục được do phải thi hành quyết định hành chính có sai trái.
Luật khiếu nại quy định cụ thể hơn về khởi kiện hành chính tại Tòa án. Nếu như trước đây, việc khởi kiện hành chính tại Toà án của công dân gặp rất nhiều khó khăn do quy định bất cập của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và Luật tố tụng hành chính và người dân chỉ có thể khởi kiện ra tòa sau khi đã qua bước giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính nhà nước thì nay Luật Khiếu nại quy định quyềnkhởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính. Điều đó có nghĩa là người khiếu nại có thể lựa chọn và khởi kiện thẳng ra Tòa án, khiếu nại không còn là thủ tục bắt buộc. Quy định này phù hợp với tinh thần của Luật Tố tụng hành chính và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân trong khi thực hiện quyền khiếu kiện của mình..v.v..
Như vậy, có thể nhận thấy các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hiện nay đã hướng đến việc mở rộng dân chủ trong việc thực hiện quyền chính trị cơ bản của công dân, có nhiều điểm tiến bộ so với các quy định của giai đoạn trước đó. Hệ thống văn bản pháp luật quy định khá đồ sộ, cụ thể, trên cơ sở các quy định chung tại văn bản Luật, các Bộ, ngành trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao đều ban hành các văn bản quy định chi tiết, cụ thể hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý đảm bảo cho quyền khiếu nại được thực thi trên thực tế.
Bên cạnh đó, những quy định pháp luật về quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại cũng còn một số hạn chế, bất cập như:
- Chủ thể của quyền khiếu nại chưa thống nhất: Theo khoản 1, 2 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 thì người nước ngoài và người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam không được có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 điều 3 của Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì cá nhân nước ngoài vẫn có quyền khiếu nại và vẫn thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật khiếu nại năm 2011. Như vậy, với quy định của khoản 1, 2 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 sẽ gây nhiều khó khăn cho việc thực hiện quyền hiến định này của người nước ngoài.
- Hệ thống các văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đồ sộ có thể dẫn đến tính không thống nhất, đồng bộ: Có thể nhận thấy là hiện nay các văn bản có liên quan đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại khá nhiều, từ văn bản luật đến dưới luật, từ văn bản quy phạm pháp luật đến văn bản cá biệt, từ những quy định chung đến những lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, nhiều văn bản chưa được sửa đổi, bổ sung (nhất là quyền khiếu nại trong một số lĩnh vực “nóng”, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân như đất đai, giải phóng mặt bằng, nhà ở, phòng chống tham nhũng…). Vì vậy, tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật về quyền khiếu nại của công dân hiện nay chưa cao, chưa đủ cơ sở để thực thi hiệu quả quyền này trong thực tế dù các văn bản quan trọng đã có những thay đổi đáng kể.
- Cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay chưa đảm bảo đầy đủ tính khách quan, công khai, dân chủ trong quá trình giải quyết; việc khởi kiện của người dân tại Toà án còn bị hạn chế; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa cụ thể, rõ ràng, nhất là giải quyết khiếu nại lần đầu còn quá phức tạp, thời hạn giải quyết dài, chưa tạo thuận lợi cho công dân; chưa đề cao vai trò của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại; thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm thực hiện công tác giải quyết khiếu nại; hiệu lực thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại chưa cao; chưa gắn trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc tổ chức tiếp công dân…
3. Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại cần quán triệt và cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác này, đảm bảo phù hợp với tiến trình cải cách hành chính nhà nước và cải cách công tác tư pháp hiện nay.Các quy định cần tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội. Cần thiết lập trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đơn giản, nhanh chóng, công khai, minh bạch và có hiệu quả, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; phát huy quyền dân chủ của nhân dân. Để thực hiện những yêu cầu này, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung một số quy định không còn phù hợp của Luật khiếu nại năm 2011 và các văn bản có liên quan, đảm bảo thống nhất về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại; đảm bảo sự bình đẳng giữa các bên trong việc giải quyết khiếu nại; đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, xác định trách nhiệm của các cấp, các ngành và đội ngũ cán bộ, công chức trong việc giải quyết khiếu nại, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu.
Thứ hai, hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại tố cáo đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ, xác định vai trò chủ đạo của Luật khiếu nại trong hệ thống đó. Luật này quy định, điều chỉnh những vấn đề có tính nguyên tắc về quyền và nghĩa vụ trong khiếu nại; thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, cơ chế kiểm tra, giám sát…; trên cơ sở đó quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các văn bản dưới luật phải đảm bảo thống nhất với các quy định trong luật…
Thứ ba, thúc đẩy thực hiện Luật tiếp cận thông tin năm 2015, trong đó có nội dung về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc công khai thông tin do mình nắm giữ cũng như minh bạch hoá các hoạt động của các cơ quan nhà nước, quyền được tiếp cận thông tin của công dân. Với quyền khiếu nại cũng như quyền tố cáo, việc cung cấp đầy đủ, chính xác các thông tin không chỉ có tác dụng để công dân thực hiện quyền mà có thể lại làm giảm thiểu khiếu nại, tố cáo không có căn cứ. Thông tin được công khai, minh bạch, mọi người được tự do tiếp cận là cơ sở để nhân dân, xã hội giám sát đối với bộ máy nhà nước, đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức.
Thứ tư, nâng cao chất lượng của đội ngũ quản lý, cán bộ công chức bởi vướng mắc trong giải quyết khiếu nại xuất phát từ các nguyên nhân khác nhau. Trong nhiều trường hợp, chính sai phạm của cán bộ, công chức là lý do để phát sinh khiếu nại, tố cáo, kể cả khiếu nại, tố cáo đông người, kéo dài. Bên cạnh đó, công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng cần được đổi mới, đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
T.A