I. Thực trạng về khiếu kiện phát sinh từ thu hồi đất đai ở Việt Nam hiện nay
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của một quốc gia, nếu được quản lý, sử dụng, khai thác hợp lý một cách khoa học sẽ trở thành một nguồn lực lớn mạnh. Trong những năm qua, cùng với quá trình Việt Nam thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhiều dự án lớn, nhiều khu kinh tế, khu công nghiệp và quá trình đô thị hóa, mở rộng, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh địa giới hành chính, chỉnh trang phát triển đô thị… đã làm phát sinh nhiều tranh chấp liên quan đến thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, bồi thường, tái định cư, gây ra tình trạng khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện của các cá nhân, tổ chức. Trong đó, có nhiều vụ việc phức tạp, kéo dài và số lượng người trực tiếp tham gia khiếu nại, khiếu kiện lớn, đòi hỏi cấp thiết phải đề ra các biện pháp giải quyết phù hợp nhằm “tháo ngòi nổ” xung đột không để phát sinh trở thành “điểm nóng” gây mất ổn định chính trị, tình hình trật tự an toàn xã hội.
Tính phức tạp của khiếu nại, khiếu kiện về đất đai, không chỉ bắt nguồn từ nguyên nhân có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ, những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, sự quản lý thiếu hiệu quả của các cơ quan hành chính nhà nước, sự thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai, sự thiếu trách nhiệm, công tâm, khách quan của một bộ phận cán bộ, công chức, người đứng đầu trong quá trình thực thi công vụ, mà còn xuất phát từ chính những bất cập, hạn chế trong cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai hiện nay. Theo báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai do Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện năm 2012, trong tổng số đơn khiếu nại, tố cáo hàng năm nhận được của các cơ quan hành chính nhà nước nhận được, có khoảng 70% là đơn khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai; khiếu kiện đông người, khiếu kiện kéo dài, phức tạp xuất hiện ngày càng nhiều.
Theo quy định của Điều 204 Luật đất đai năm 2013, quy định về việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai. Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại (thủ tục hành chính). Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính (thủ tục tư pháp).
Kết quả tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện (tranh chấp hành chính) trong lĩnh vực đất đai trong thời gian qua cụ thể như sau:
Một là, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai bằng thủ tục hành chính. Theo thống kê, từ năm 2004 đến nay, tổng số vụ việc khiếu nại các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận và giải quyết trong các năm từ 2004 đến 2012 là: 528.401/612.115 vụ việc, đạt 86%, trong đó, hàng năm, khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai luôn chiếm khoảng 70%. Riêng tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, từ năm 2004 đến năm 2011, đã tiếp nhận được 59.751 lượt đơn của 29.671 vụ việc, trong đó khiếu nại hành chính về đất đai là 17.711. Các số liệu này cho thấy, số tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai phát sinh và được các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý, giải quyết hàng năm là rất lớn. Tỷ lệ số vụ việc được giải quyết so với số vụ việc tiếp nhận cũng tương đối cao và luôn ổn định trên 80%, có năm đạt xấp xỉ 90% là rất cao; số vụ việc tồn đọng, kéo dài trong lĩnh vực đất đai cũng được các cơ quan hành chính nhà nước quan tâm giải quyết với tỷ lệ đáng kể, có những vụ việc kéo dài tới 20 năm, đã được giải quyết dứt điểm.
Tuy nhiên, phân tích 257.419/290.565 đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước từ năm 2008 đến năm 2012 cho kết quả: Tỷ lệ khiếu nại đúng và khiếu nại đúng một phần từ năm 2008 đến 2011 chiếm gần 50%, tỷ lệ này trong năm 2012 có giảm xuống còn 43,05% nhưng vẫn cho thấy các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân như vậy là rất lớn và đáng báo động.
Trong quản lý đất đai, thống kê cho thấy nội dung khiếu nại đối với các quyết định hành chính chủ yếu tập trung vào việc:
Khiếu nại các quyết định hành chính về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (chiếm khoảng 70%);
Khiếu nại các quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (chiếm khoảng 20%);
Khiếu nại các quyết định hành chính về cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (chiếm khoảng 10%).
Hai là, giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai bằng thủ tục tư pháp: Từ năm 2004 đến năm 2011, Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý sơ thẩm 3.994 vụ án hành chính liên quan đến đất đai, giải quyết 2.857 vụ, đạt 71,5% (trong khi đó chỉ riêng năm 2013, Tòa án nhân dân các cấp thụ lý sơ thẩm 69.894 vụ án hình sự, xét xử sơ thẩm được 68.751 vụ; thụ lý sơ thẩm 285.794 vụ án dân sự, xét xử được 259.636 vụ). Trong tổng số 2.857 vụ án hành chính sơ thẩm liên quan đến đất đai, Tòa án nhân dân các cấp đã đình chỉ giải quyết 1.130 vụ, chiếm 39,6% các vụ giải quyết; đưa ra xét xử 1.727 vụ, chiếm 60,4% các vụ giải quyết, với kết quả xét xử: Không chấp nhận yêu cầu khởi kiện 1.389 vụ, chiếm 80,5% các vụ đưa ra xét xử; chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện 149 vụ chiếm 8,6% các vụ đưa ra xét xử; chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện 189 vụ, chiếm 10,9% các vụ đưa ra xét xử. Những con số này cho thấy, số lượng các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai được thụ lý và giải quyết rất ít so với số lượng các vụ án hình sự và vụ việc dân sự, đồng thời, cũng rất ít so với số lượng vụ việc khiếu nại về đất đai đã được các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý, giải quyết.
Đồng thời, từ số liệu cụ thể các vụ án hành chính liên quan đến đất đai được Tòa án nhân dân các cấp thụ lý, xét xử từ năm 2004 đến năm 2011 cũng cho thấy, mặc dù số lượng vụ án có chiều hướng tăng lên hàng năm (cho dù chỉ tăng rất ít), nhưng tỷ lệ giữa số lượng vụ án được giải quyết với số lượng vụ án đã thụ lý thì lại có xu hướng giảm dần. Thực tế giai đoạn vừa qua, thông thường người dân chỉ khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai sau khi đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước và đã có hiệu lực thi hành. Tuy nhiên, tỷ lệ gần 20% số vụ án hành chính về đất đai được Tòa án nhân dân các cấp chấp nhận một phần (8,6%) và chấp nhận toàn bộ (10,9%) lại cho thấy, nếu việc giải quyết của Tòa án đúng pháp luật và nếu tất cả các vụ việc này đều đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại, thì có nghĩa rằng gần 20% quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là trái pháp luật, nhưng không được phát hiện qua việc giải quyết bằng thủ tục hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước.
[1]
Từ thực trạng khiếu kiện về các quyết định hành chính và hành vi hành chính về thu hồi đất cho thấy:
- Còn một số lượng lớn quyết định hành chính và hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa đúng quy định của pháp luật đã vi phạm quyền và lợi ích của công dân.
- Nhiều khiếu kiện của công dân không đúng quy định trong đó có nguyên nhân không nắm được quy định của chính sách cũng như pháp luật, thậm trí cá biệt có trường hợp cố tình khiếu kiện.
II. Các quy định của pháp luật thu hồi đất và việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện phát sinh từ thu hồi đất hiện nay
1. Quy định của pháp luật về thu hồi đất
Theo quy định của Luật đất đai 2013, Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Điều 16 Luật đất đai 2013 quy định Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau: (1) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (2) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (3) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Theo quy định của Luật đất đai 2013, trình tự, thủ tục thu hồi đất và quy trình bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước tiến hành thu hồi đất được thực hiện theo các bước sau đây:
Bước 1. Thông báo thu hồi đất
Bước 2. Thu hồi đất
Bước 3. Kiểm kê đất đai, tài sản có trên đất
Bước 4. Lập phương án bồi thường thiệt hại, hỗ trợ, tái định cư
Bước 5. Niêm yết công khai phương án lấy ý kiến của nhân dân cư
Bước 6. Hoàn chỉnh Phương án
Bước 7. Phê duyệt phương án chi tiết và tổ chức triển khai thực hiện
Bước 8. Tổ chức chi trả bồi thường
Bước 9. Bàn giao mặt bằng, cưỡng chế thu hồi đất
Một số điểm mới đáng lưu ý trong trình tự, thủ tục thu hồi đất và quy trình bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước tiến hành thu hồi đất theo Luật đất đai 2013 cụ thể như sau:
Thứ nhất, về trình tự thông báo khi thu hồi đất: Theo quy định tại khoản 1, Điều 67 Luật Đất đai 2013, Trước khi có quyết định thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất thu hồi biết. Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm. Như vậy, nếu như Luật đất đai 2003 chỉ quy định thông báo cho người bị thu hồi biết lý do thu hồi, thời gian di chuyển, phương án tổng thể, thì Luật đất đai 2013 đã cụ thể hóa hơn và có sự tham gia của người dân vào kế hoạch khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, tránh các trường hợp không đồng ý về phương án đền bù khi thu hồi.
Thứ hai, về trình tự thu hồi đất trong Luật đất đai: Quy trình thu hồi đất theo quy định của Luật đất đai 2013 được quy định rõ ràng và chú ý đến sự thông báo phổ biến đến từng người dân và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng. Trường hợp người sử dụng đất trong khu vực có đất thu hồi không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong việc điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người sử dụng đất thực hiện. Việc vận động, thuyết phục người dân trong trình tự thu hồi đất được quy định trong luật là một điểm mới, đề cao phương pháp thuyết phục người dân chưa phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường. Phương pháp thuyết phục được quy định trước khi áp dụng cưỡng chế sẽ giảm thiểu được thủ tục và chi phí cho việc cưỡng chế khi thu hồi đất và cũng là sự phổ biến pháp luật đất đai đến người dân khi nhà nước thu hồi đất.
Thứ ba, về việc cưỡng chế khi thu hồi đất
Việc cưỡng chế thu hồi đất được quy định tại Điều 71 Luật đất đai là một điểm mới thể hiện sự công khai, dân chủ đảm bảo trật tự, an toàn đúng quy định. Đối với trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế thu hồi đất có điểm mới là: Ban thực hiện cưỡng chế vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế; nếu người bị cưỡng chế chấp hành thì Ban thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành. Việc bàn giao đất được thực hiện chậm nhất sau 30 ngày kể từ ngày lập biên bản.
Trong đó đáng chú ý là các quy định liên quan đến việc tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng với sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, có trách nhiệm tổng hợp ý kiến đóng góp đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức đối thoại đối với trường hợp còn có ý kiến không đồng ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hoàn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền; Tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế; Ban thực hiện cưỡng chế vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế (quy định tại các Điều 69, Điều 70, Điều 71 Luật đất đai 2013). Có thể thấy, những quy định mới của Luật đất đai 2013 đã nâng cao quyền của hộ gia đình, người dân và làm rõ quy trình thu hồi đất so với những quy định của Luật đất đai 2003 nhằm hạn chế những tranh chấp, khiếu nại, khiếu kiện có thể phát sinh trong quá trình thu hồi đất.
2. Các quy định của pháp luật về việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện phát sinh từ thu hồi đất
Theo quy định của Luật đất đai 2013, người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai (trong đó có các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thu hồi đất) khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Luật đất đai năm 2013 quy định song song hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, đó là qua cơ chế hành chính (khiếu nại) và tư pháp (khiếu kiện). Trong trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện (Điều 31, Luật tố tụng hành chính).
Sơ đồ 3: Quy trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về quyết định hành chính, hành vi hành chính (trong đó có quyết định thu hồi đất)
2.1 Về trình tự, thủ tục hành chính (khiếu nại)
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính (trong đó có quyết định thu hồi đất) được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, cụ thể như sau:
2.1.1 Thủ tục giải quyết đối với khiếu nại lần 1
Bước 1: Tiếp nhận đơn khiếu nại
Người khiếu nại phải gửi đơn và các tài liệu liên quan (nếu có) cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết.
Bước 2: Thụ lý đơn
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, cơ quan nhận đơn thụ lý để giải quyết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì nêu rõ lý do.
Bước 3: Tổ chức gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại; thẩm tra, xác minh nội dung khiếu nại.
Đại diện cơ quan giải quyết trực tiếp gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại.
Cơ quan giải quyết thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền lợi ích liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc gặp gỡ, đối thoại.
Khi gặp gỡ, đối thoại, đại diện cơ quan giải quyết nêu rõ nội dung cần đối thoại; người tham gia đối thoại có quyền phát biểu ý kiến, đưa ra những bằng chứng liên quan đến vụ việc khiếu nại và yêu cầu của mình.
Việc gặp gỡ, đối thoại được lập thành biên bản; biên bản ghi rõ ý kiến của những người tham gia; tóm tắt kết quả về những nội dung đã đối thoại, có chữ ký của người tham gia; trường hợp người tham gia đối thoại không ký xác nhận thì phải ghi rõ lý do.
Trong quá trình xem xét giải quyết khiếu nại, cơ quan giải quyết tiến hành thẩm tra, xác minh nội dung khiếu nại.
Bước 4: Ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Quyết định giải quyết khiếu nại được gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan, cơ quan quản lý cấp trên.
2.1.1 Thủ tục giải quyết đối với khiếu nại lần 2
Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Bước 1: Tiếp nhận đơn khiếu nại
Người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo bản sao quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và các tài liệu liên quan (nếu có) cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết.
Bước 2: Thụ lý đơn khiếu nại
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, cơ quan thụ lý đơn để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại và nêu rõ lý do.
Bước 3: Thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại.
Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, cơ quan giải quyết có các quyền sau:
Yêu cầu người khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng về nội dung khiếu nại;
Yêu cầu người bị khiếu nại giải trình bằng văn bản về những nội dung khiếu nại;
Yêu cầu người giải quyết khiếu nại lần đầu, cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng liên quan đến nội dung khiếu nại;
Mời người bị khiếu nại, người khiếu nại đến để tổ chức đối thoại (nếu cần);
Xác minh tại chỗ (nếu cần);
Trưng cầu giám định, tiến hành các biện pháp khác theo quy định của pháp luật.
Cá nhân, cơ quan, tổ chức khi nhận được yêu cầu nêu trên phải thực hiện đúng các yêu cầu đó.
Bước 4: Ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 được gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu, người có quyền, lợi ích liên quan, người đã chuyển đơn đến, cơ quan quản lý cấp trên trong thời hạn chậm nhất là 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
2.2 Về trình tự, thủ tục tố tụng (khiếu kiện)
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính (trong đó có quyết định thu hồi đất) được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính. Theo đó, trình tự, thủ tục khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện theo sơ đồ sau:
Sơ đồ 4: Mô hình trình tự, thủ tục tố tụng Hành chính tại Tòa án
2.3. Về thủ tục đối thoại trong việc thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai
Luật đất đai 2013, Luật khiếu nại năm 2011 và Luật tố tụng hành chính năm 2010 đã có những quy định chặt chẽ hơn, chú trọng đến việc tổ chức đối thoại giữa các bên liên quan trong quá trình thu hồi đất và giải quyết các tranh chấp hành chính (khiếu nại, khiếu kiện) về đất đai, cụ thể như sau:
Thứ nhất, Luật đất đai năm 2013 đã mở rộng và cụ thể hóa sự tham gia của người dân vào quá trình thực hiện thu hồi đất, từ việc thông báo và lấy ý kiến người dân vào kế hoạch khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, tránh các trường hợp không đồng ý về phương án đền bù khi thu hồi; đến việc chú trọng công tác tuyên truyền, phố biến các quy định của pháp luật, tổ chức vận động, thuyết phục người dân cũng như quy định việc đối thoại giữa Ban thực hiện cưỡng chế với người dân có đất bị thu hồi, trong đó, chú trọng và huy động sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội tại các địa phương. Các quy định nêu trên có Luật đất đai 2013 đã chú trọng đến sự tham gia đối thoại của người dân ngay từ bước đầu tiên của quá trình thu hồi đất nhằm hạn chế những tranh chấp, khiếu nại, khiếu kiện có thể phát sinh trong quá trình thu hồi đất.
Thứ hai, theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Người khiếu nại và người bị khiếu nại có quyền và nghĩa vụ phải tham gia đối thoại (điểm c, khoản 1, Điều 12; điểm a, khoản 2, Điều 13; điểm c khoản 2 Điều 14); đối với giải quyết lần thứ hai thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm tổ chức đối thoại giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại (điểm c, khoản 2, Điều 15). Đồng thời, pháp luật hiện hành cũng quy định người khiếu nại hoặc người khởi kiện vụ án hành chính có quyền nhờ hoặc ủy quyền cho người khác (có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật) tham gia vào quá trình giải quyết tranh chấp, trong đó có việc đối thoại với các cơ quan nhà nước.
Cũng trong trường hợp theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, pháp luật hiện hành đã quy định về quyền của người giải quyết lần hai trong việc tham khảo ý kiến của Hội đồng tư vấn khi xét thấy cần thiết. Như vậy, tổ chức “trung gian” có thể đóng vai trò thúc đẩy đối thoại giữa các bên nếu có thể tham gia vào mô hình hội đồng tư vấn giải quyết khiếu nại hành chính. Nội dung tham gia của tổ chức “trung gian” là tìm hiểu về suy nghĩ của các bên có liên quan trong tranh chấp hoặc thu thập chứng cứ cần thiết để từ đó “thuyết phục” các bên điều chỉnh ưu tiên, đề xuất phương án giải quyết và tạo sự đồng thuận về phương án giải quyết.
Thứ ba, theo quy định tại Điều 12, Luật tố tụng hành chính năm 2010 “Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Toà án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án”. Việc tạo điều kiện cho các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án được thể hiện cụ thể qua các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của thẩm phán trong việc tổ chức đối thoại giữa các đương sự khi có yêu cầu (khoản 4, Điều 36) và quy định về quyền, nghĩa vụ của đương sự trong việc tham gia đối thoại trong quá trình giải quyết vụ án (khoản 11, Điều 49).
Ngoài ra theo quy định của Luật đất đai 2013, đối với các tranh chấp phát khác sinh trong lĩnh vực đất đai, Nhà nước khuyến kích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở. Tuy nhiên, việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải và việc giải quyết tranh chấp qua cơ chế đối thoại có những điểm khác biệt, cụ thể như sau:
| |
Hòa giải ở cơ sở |
Đối thoại |
| - Về thời điểm |
- Là thủ tục chỉ phát sinh sau khi có tranh chấp xảy ra |
- Là thủ tục hình thành trước và sau khi có tranh chấp xảy ra |
| - Về chủ thể tranh chấp |
- giữa những cá nhân, tổ chức người sử dụng đất |
- giữa người sử dụng đất với cơ quan hành chính |
| - Về kết quả |
- kết quả do hai bên chủ thể tự định đoạt |
- Không tự định đoạt được |
| - Hậu quả pháp lý |
- |
- Cá nhân thấy sai – rút khiếu nại; cơ quan nhà nước thấy sai – ra văn bản để khắc phục |
(So sánh giữa hòa giải và đối thoại đa chủ thể)
2.4 Đánh giá chung
Như vậy, từ thực trạng giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai trên đây có thể thấy, sự tồn tại song song hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai gần 20 năm qua đã mang lại hiệu quả nhất định, góp phần bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể sử dụng đất và bảo đảm pháp chế trong hoạt động của các cơ quan nhà nước hữu quan. Mặc dù đã có những tác động tích cực, nhưng cả hai cơ chế hành chính và tư pháp trong giải quyết tranh chấp hành chính như hiện nay cho thấy những tồn tại, hạn chế trong việc hướng tới bảo vệ công lý cho người dân. Thực tế, phần lớn các vụ việc tranh chấp hành chính về đất đai không được giải quyết dứt điểm tại cơ sở, mức độ hài lòng của người dân còn thấp.
Về mô hình tổ chức: Mô hình tổ chức bộ máy giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở cơ chế giải quyết bằng con đường hành chính nhà nước và bằng con đường tư pháp vẫn còn nhiều bất cập. Trong khi trách nhiệm của người đứng đầu (là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) tại các cơ quan hành chính nhà nước còn chưa cao, bộ máy tham mưu giải quyết của hệ thống cơ quan này cũng còn chưa chặt chẽ, thiếu chuyên nghiệp, thì bộ máy của Tòa án nhân dân cũng có bất cập do được tổ chức theo cấp hành chính, nên trong hoạt động còn khó bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử vì bị ảnh hưởng bởi cấp ủy và chính quyền địa phương.
Về trình tự, thủ tục giải quyết: Cả thủ tục giải quyết bằng con đường hành chính và con đường tư pháp cũng vẫn còn bộc lộ những hạn chế, bất cập cần phải được tiếp tục khắc phục, hoàn thiện, cụ thể như: Thủ tục giải quyết bởi cơ quan hành chính nhà nước còn mang “tính khép kín”, thực tế phát sinh những trường hợp cần phải xem xét lại, kể cả khi đã có bản án có hiệu lực của Tòa án, nhưng lại không có quy định về những trường hợp này; thủ tục tư pháp khắc phục được hạn chế trên của thủ tục hành chính nhưng lại có nhược điểm là rườm rà, kéo dài thời gian, nhiều trường hợp gây bức xúc trong dư luận.
Kết luận, qua rà soát các quy định của Luật đất đai 2013 và các quy định về giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh trong quá trình thu hồi đất theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011 và Luật tố tụng hành chính năm 2010, trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh từ thu hồi đất, có thể hình thành một cơ chế trao đổi, tương tác giữa các bên có liên quan từ thời điểm xuất hiện các sự kiện có thể làm phát sinh khiếu kiện như việc ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính: từ giai đoạn lập, phê duyệt kế hoạch sử dụng đất; giai đoạn xây dựng và thực hiện kế hoạch thu hồi đất; lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư; giai đoạn quyết định thực hiện thu hồi đất, thực hiện phương án bồi thường đến giai đoạn giải quyết tranh chấp (nếu có). Đây chính là cơ sở cho việc thí điểm và áp dụng mô hình đối thoại theo phương pháp tiếp cận đa chủ thể trong giải quyết tranh chấp phát sinh từ thu hồi đất ở Việt Nam.
III. Một số đề xuất, kiến nghị về tổ chức đối thoại đa chủ thể trong giải quyết khiếu kiện phát sinh từ thu hồi đất ở Việt Nam
Thứ nhất, để hạn chế các tranh chấp, khiếu nại, khiếu kiện có thể phát sinh trong quá trình thu hồi đất, việc mở rộng tăng cường đối thoại giữa các chủ thể có liên quan trong quá trình thu hồi đất đặc biệt là trước khi có quyết định thu hồi, đền bù, giải phóng mặt bằng là rất quan trọng. Việc mở rộng tăng cường đối thoại sẽ giúp các chủ thể, đặc biệt là người dân hiểu rõ quyền, lợi ích hợp pháp của mình cũng như các quy định của pháp luật có liên quan đến thu hồi đất, bảo đảm việc bảo vệ tối đa lợi ích cho người dân. Đối với các cơ quan nhà nước, các nhà đầu tư, việc mở rộng đối thoại sẽ giúp người dân có đất bị thu hồi hiểu được các chủ chương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và lợi ích từ quá trình thu hồi đất đem lại, qua đó thu hẹp “khoảng cách” giữa các chủ thể, tạo tiền đề thuận lợi cho việc tiến hành thu hồi đất.
Luật đất đai 2013 đã mở rộng và quy định khá cụ thể việc tham gia của người dân và việc tổ chức đối thoại giữa người dân và chính quyền địa phương cũng như nhà đầu tư (được coi là một quy trình bắt buộc trước khi thu hồi, tiến hành cưỡng chế). Trong đó, đề cao sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và sự tham gia của các đoàn thể, tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương trong việc phối hợp với chính quyền địa phương tổ chức đối thoại với người dân và tuyên truyền, phổ biến các quy định của pháp luật và chính sách của địa phương về thu hồi đất cho người dân. Tuy nhiên, để những quy định trên thực sự đi vào thực tiễn và đem lại những hiệu quả thiết thực, trong thời gian tới, cần có các quy định hướng dẫn cụ thể liên quan đến việc tổ chức đối thoại trong quá trình thu hồi đất, trong đó, cần xác định rõ thời điểm, trách nhiệm tổ chức và tham gia đối thoại cũng như việc ghi nhận, đánh giá các kết quả do quá trình đối thoại đem lại, xác định rõ trách nhiệm và quy định cụ thể các điều kiện hỗ trợ để các tổ chức chính trị - xã hội có thể tham gia đầy đủ, sâu rộng trong quá trình tổ chức đối thoại, qua đó, tạo điều kiện phát huy vai trò “trung gian”, “hòa giải” của các chủ thể này trong quá trình tổ chức đối thoại giữa người dân, chính quyền địa phương và các cá nhân, tổ chức có liên quan.
Thứ hai, tổ chức đối thoại cũng là một yêu cầu bắt buộc trong việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện theo quy định của Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính. Tuy nhiên, để việc tổ chức đối thoại được thực hiện một cách nghiêm túc và có hiệu quả, các quy định về việc tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu kiện phát sinh từ thu hồi đất cần tiếp tục hoàn thiện theo hướng:
- Tiếp tục hoàn thiện, bổ sung các quy định về chủ thể “trung gian” tham gia vào đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu kiện về thu hồi đất đai, trong đó cần có các quy định cụ thể về cơ quan tổ chức có thể tham gia đối thoại với vai trò trung gian, nguyên tắc, trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý của việc đối thoại đa chủ thể về giải quyết khiếu kiện phát sinh từ thu hồi đất.
- Việc quy định theo hướng mở rộng chủ thể tham gia đối thoại, tăng cường sự công khai, minh bạch, dân chủ khi có khiếu kiện càng cần sự đối thoại dân chủ, công khai, tránh tình trạng “khép kín” trong việc giải quyết.
Thứ hai, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nơi thể hiện ý chí, nguyện vọng, tập hợp khối đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân có vai trò tích cực, quan trọng trong việc tham gia vào quá trình thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại các địa phương theo quy định của Luật đất đai năm 2013./.
[1] Các số liệu được nêu trong báo cáo được lấy theo Báo cáo số 263/BC-UBTVQH ngày 05/11/2012 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai.